La influencia de los grupos de interés empresarial en la gestión de los instrumentos de la política ambiental en México, 1990 – 2010
Por: Guillermo Alejandro Ramírez Carmona
En esta ocasión ofreceré a los lectores un resumen sobre las circunstancias que privan en la relación de las autoridades gubernamentales y los empresarios en la elaboración de la política ambiental en México.
Dicho resumen está basado en una tesis doctoral y me atrevo a copiar una pequeñísima parte porque esta clase de información difícilmente llega a todos los interesados en los temas medioambientales por diferentes razones.
Los estudios sobre la influencia del sector empresarial (se) – Cámaras, Confederaciones y asociaciones voluntarias – en el proceso de la política medioambiental son escasos para el caso de México. Esta investigación contribuye al entendimiento de cómo estos grupos participan e influencian el diseño de los instrumentos de regulación medioambiental a nivel federal.
A través del examen de las estructuras institucionales (ei) se puede facilitar o restringir la influencia en el diseño de los instrumentos voluntarios e informativos.
Las (ei) son elementos gubernamentales que pueden favorecer o limitar la participación a través de algunos mecanismos formales e informales del (se). Los mecanismos formales son de acceso abierto, permiten la representación directa. Las instituciones establecen acuerdos con bases legales y coercitivas, la legitimidad de las contribuciones de los involucrados es total y la participación es continua a través de las diferentes etapas del proceso de la elaboración de las políticas. Los mecanismos informales son de acceso cerrado, la representación es a través de intermediarios, las instituciones basan sus acuerdos en valores sin efectos coercitivos, la legitimidad de las contribuciones es parcial y la participación es episódica durante el proceso mencionado.
Para entender el resultado de una política es necesario conocer los diferentes intereses que participan, a través de las estructuras institucionales, y examinar la distribución y concentración de costos y beneficios de la regulación.
En el caso de las políticas medioambientales, su objeto es la regulación del (se), porque los costos se concentran en éste, mismo que se organiza a través de grupos, los cuales tienen el objetivo de proteger y representar sus intereses.
Las estructuras organizativas al interior de los grupos (tamaño y composición) permiten la posesión y movilización de recursos de poder (económicos, políticos, simbólicos e intelectuales), con los cuales muestran su capacidad de influencia para dominar en el proceso de las políticas. La influencia que ejercen los empresarios, a través de estrategias (e.g. cabildeo), permite disminuir o evitar la concentración de costos en el sector.
En México, la federación es el principal nivel de gobierno que diseña e implementa las políticas medioambientales para regular al sector industrial. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) determina los sectores industriales de competencia federal y permite que los gobiernos estatal y municipal acuerden sus atribuciones en aquellos sectores no especificados en ella. Las instituciones medioambientales de los tres niveles de gobierno diseñan diversos instrumentos de regulación para mejorar el desempeño de las empresas. Pero las industrias con mayores impactos al medioambiente permanecen bajo la competencia federal. Por lo tanto, la participación e influencia del sector empresarial se enfoca a los procesos de instrumentos de regulación federales.
Los grupos empresariales en México se organizan y al interior de cada grupo existen diversos arreglos en sus estructuras organizativas y recursos de poder, lo cual se traduce en diferentes niveles de capacidades para influir en el debate político. Esta investigación creó el Índice de Capacidad Potencial de Influencia (ICPI) con base en 32 cámaras industriales, cuya selección se determinó a través de la lista de sectores prioritarios para la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), y 16 variables que miden sus estructuras organizativas y recursos de poder. El índice permitió establecer diferentes niveles de capacidades de influencia de las Cámaras y conocer cuáles arreglos las favorecen. El ICPI reveló que las Cámaras con mayor influencia son de gran tamaño. Se conforman por micro empresas y poseen amplios recursos económicos y simbólicos.
El ICPI determina el potencial de las Cámaras industriales para dominar el proceso de la elaboración de las políticas medioambientales; sin embargo, es incapaz de establecer si los grupos, en efecto, ejercen la influencia y si pueden determinar el resultado de la política. Por lo tanto, para analizar la influencia del sector empresarial y conocer sus efectos en el resultado de la política se establecen dos instrumentos de regulación federales; uno voluntario, el Programa Nacional de Auditoría Ambiental (PNAA), y otro informativo el Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC).
El PNAA lo diseñó y ejecuta la Profepa y su objetivo es mejorar el desempeño ambiental, a través del estímulo por la entrega del Certificado de Industria Limpia. El análisis mostró que las (ei), permitieron la participación a través de mecanismos formales en su etapa de reporte voluntario (1994 a 2000), cuando se creó la lista de sustancias que había que informar de su existencia en sus procesos de producción, bajo el consenso de Grupo Nacional Coordinador (GNC). Sin embargo, las (ei) se modificaron con la desintegración del GNC y se promovió la participación a través de mecanismos informales en su actual etapa de reporte obligatorio (a partir del 2001).
Se realizó una investigación que reveló cuatro hechos. Primero, el (se) participa en el diseño de los instrumentos de las políticas ambientales a través de grupos que representan sus intereses. Segundo, las (ei), determinan la participación e influencia del (se). Tercero, la concentración de los costos de la regulación en el (se) motiva su participación en los procesos de la política. Y cuarto, la influencia del sector empresarial puede ser decisiva en el resultado y operación de la política ambiental.
Salamanca, Gto. 24 de mayo del 2020.
